Apuntes | Qué significa que Bruselas examine la temporalidad abusiva en el empleo público

En las últimas semanas se ha hablado mucho de Obadal, de la respuesta del Tribunal Supremo al abuso de temporalidad en el empleo público y de la posible reacción de la Comisión Europea frente a España. Pero para entender bien lo que está ocurriendo, conviene separar los planos. Una sentencia resuelve un litigio concreto. Una cuestión prejudicial permite al TJUE interpretar el Derecho de la Unión a petición de un órgano judicial nacional. Un procedimiento de infracción, en cambio, es otra cosa: es un procedimiento institucional mediante el cual la Comisión Europea controla si un Estado miembro cumple correctamente sus obligaciones europeas.

La Comisión lo explica de forma bastante clara en su propia página institucional. Puede iniciar un procedimiento de infracción cuando un Estado miembro no aplica correctamente el Derecho de la Unión. El procedimiento puede nacer de investigaciones propias o de denuncias de ciudadanos, empresas u otros interesados. A partir de ahí, la Comisión puede enviar una carta de emplazamiento, después un dictamen motivado y, si el incumplimiento persiste, remitir el asunto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

• La primera fase formal es la carta de emplazamiento. En ella, la Comisión pide información al Estado miembro y le concede normalmente dos meses para responder. No es una condena, sino la apertura formal de un diálogo jurídico entre la Comisión y el Estado.
• Si la respuesta no convence, la Comisión puede pasar a la segunda fase: el dictamen motivado. Esta ya es una solicitud formal de cumplimiento del Derecho de la Unión, en la que la Comisión explica por qué considera que el Estado está incumpliendo sus obligaciones y le concede de nuevo un plazo, normalmente de dos meses, para adoptar medidas.
• Si el Estado tampoco corrige la situación tras el dictamen motivado, la Comisión puede decidir llevar el asunto ante el TJUE. En ese momento, el procedimiento deja de ser solo un intercambio entre la Comisión y el Estado y entra en fase judicial. Si el Tribunal declara que el Estado ha incumplido el Derecho de la Unión, las autoridades nacionales deben adoptar las medidas necesarias para ejecutar la sentencia. Si aun así el Estado no cumple, puede abrirse una fase posterior con sanciones económicas.

En el caso español, el dato relevante es que el 29 de abril de 2026 la Comisión Europea publicó, dentro del paquete mensual de procedimientos de infracción, dos decisiones relativas al empleo público temporal. Una se refiere al expediente INFR(2014)4224 (antecedentes aquí), sobre condiciones laborales discriminatorias del personal temporal del sector público en comparación con el personal fijo. La otra se refiere al expediente INFR(2014)4334, que es el que afecta directamente al abuso de temporalidad en el empleo público.

Ambos procedimientos tienen relación con la Directiva 1999/70/CE sobre el trabajo de duración determinada, pero no son exactamente lo mismo. El expediente INFR(2014)4224 se centra en la discriminación de los trabajadores temporales del sector público respecto de los trabajadores fijos. El expediente INFR(2014)4334 se centra en la falta de protección suficiente frente al uso abusivo de contratos sucesivos de duración determinada en el sector público. La diferencia es importante: una cosa es tratar peor al temporal que al fijo; otra distinta es utilizar la temporalidad sucesiva para cubrir necesidades que, en realidad, son permanentes.

Respecto del expediente INFR(2014)4334, la Comisión afirma que España no brinda una protección suficiente contra el uso abusivo de contratos sucesivos de duración determinada en el sector público. Añade, además, que esta situación contraviene la Directiva 1999/70/CE, que exige a los Estados miembros introducir medidas destinadas a evitar y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos de duración determinada. El punto más relevante de la comunicación es este: según la Comisión, el Derecho español no incluye tales medidas para determinados tipos de contratos temporales en el sector público.

La Comisión también sitúa el expediente en una secuencia temporal concreta. Recuerda que España modificó sus normas nacionales después de la incoación del procedimiento de infracción en 2015 y que la Comisión envió una última carta de emplazamiento en octubre de 2024. Sin embargo, pese a esas modificaciones y a las explicaciones ofrecidas por España, la Comisión considera que la respuesta sigue siendo insatisfactoria. Por eso decide enviar un dictamen motivado y concede a España dos meses para responder y adoptar las medidas necesarias. Si no lo hace, la Comisión puede remitir el asunto al TJUE.

Este punto es esencial para no sobredimensionar ni minimizar la noticia. España no ha sido condenada todavía por el TJUE en este procedimiento. Tampoco se le ha impuesto una multa automática. Pero el expediente sí ha avanzado a una fase seria: el dictamen motivado. En la lógica del art. 258 TFUE, el dictamen motivado significa que la Comisión ya ha formulado una posición jurídica formal de incumplimiento y que considera insuficiente la respuesta del Estado. No es el final del procedimiento, pero sí la antesala de una posible demanda ante el TJUE.

El interés del procedimiento está precisamente en que la Comisión no analiza un caso individual, sino el sistema español en su conjunto. No pregunta si una persona concreta debe ser fija, indefinida no fija o indemnizada. Pregunta si España ha construido un marco jurídico capaz de prevenir y sancionar eficazmente el abuso de temporalidad en el empleo público. Esa perspectiva es más amplia que la de un pleito individual y también más crítica, porque desplaza la mirada desde la solución judicial de cada caso hacia la arquitectura general del sistema.

Desde esa perspectiva, Obadal aparece como una pieza importante, pero no como la única pieza. La STS (Sala de lo Social, Pleno) número 475/2026, de 11 de mayo, ponente Juan Molins García-Atance (rec. 3543/2023), ofrece una respuesta del orden social al abuso de temporalidad en el empleo público laboral. Pero el procedimiento de infracción de la Comisión no se limita a comprobar si esa sentencia es correcta o incorrecta. Lo que examina es si el Derecho español, en su conjunto, proporciona medidas efectivas, proporcionadas y disuasorias frente al abuso.

La cuestión tampoco puede reducirse a los procesos de estabilización. La Ley 20/2021 ha intentado reducir la temporalidad estructural mediante convocatorias extraordinarias, pero la Comisión no parece considerar suficiente la mera existencia de reformas o de procesos selectivos si no hay una respuesta adecuada frente al abuso ya producido. La clave europea no es solo ordenar el futuro, sino evitar que la utilización abusiva de vínculos temporales resulte inocua desde el punto de vista jurídico.

Ahí está el efecto colateral de Obadal. La sentencia del Tribunal Supremo se dicta en un momento en el que la Comisión ya está examinando a España por el mismo problema estructural. Por tanto, la discusión no se queda en si el Supremo ha encontrado una fórmula técnicamente viable entre la cláusula 5 del Acuerdo Marco y los principios constitucionales de acceso al empleo público. La pregunta europea es más directa: si, después de Obadal, de la Ley 20/2021, de los procesos de estabilización y de las distintas soluciones jurisprudenciales, el sistema español sanciona de forma real el abuso de temporalidad.

El procedimiento de infracción sirve para formular esa pregunta desde fuera del litigio individual. No sustituye a los tribunales nacionales, ni convierte automáticamente en fijas a las personas temporales abusadas, ni anula por sí solo las soluciones internas. Pero obliga al Estado a explicar ante la Comisión si sus medidas son suficientes. Y, si la Comisión no acepta esa explicación, el debate puede acabar de nuevo ante el TJUE, esta vez no como cuestión prejudicial planteada por un juzgado nacional, sino como recurso por incumplimiento contra España.

Por eso conviene leer el expediente INFR(2014)4334 con precisión. No estamos ante una simple noticia política ni ante una sentencia europea ya dictada. Estamos ante un procedimiento de incumplimiento en fase avanzada, con un dictamen motivado de 29 de abril de 2026 y un plazo de dos meses para que España responda. El objeto del expediente no es la temporalidad en abstracto, sino la ausencia de medidas suficientes para prevenir y sancionar el uso abusivo de contratos temporales sucesivos en determinados ámbitos del empleo público.

La pregunta de fondo, por tanto, puede formularse de manera sencilla: ¿qué ocurre cuando una Administración utiliza durante años vínculos temporales para cubrir necesidades permanentes? Si la respuesta es incierta, tardía o insuficiente, la cláusula 5 del Acuerdo Marco puede quedar vacía de eficacia. Y eso es exactamente lo que la Comisión está examinando: no solo cuántas personas temporales hay, sino si el sistema español genera una consecuencia jurídica suficientemente disuasoria cuando la temporalidad se convierte en abuso.

Obadal forma parte de este escenario, pero no lo agota. Puede ser una respuesta interna relevante, incluso una respuesta sofisticada. Pero el procedimiento de infracción recuerda que la suficiencia del sistema español no se decide únicamente en los juzgados nacionales. También se mide en Bruselas y, si el expediente avanza, podría llegar a Luxemburgo.

La consecuencia práctica inmediata no es que todas las personas afectadas por abuso de temporalidad pasen automáticamente a ser fijas, ni que las sentencias nacionales queden desplazadas por la mera existencia del procedimiento de infracción. El efecto es distinto, pero relevante: el expediente europeo aumenta la presión sobre el Estado español para justificar que su sistema ofrece una respuesta efectiva frente al abuso. En términos prácticos, esto puede incidir en tres planos:

• En primer lugar, en el plano legislativo, porque si la Comisión considera insuficiente la respuesta española, el Estado puede verse obligado a revisar el régimen de consecuencias jurídicas del abuso, especialmente allí donde la estabilización de plazas no haya ido acompañada de una reparación individual suficiente.
• En segundo lugar, en el plano judicial, porque los tribunales nacionales deberán interpretar las soluciones internas —fijeza excepcional, indefinido no fijo, indemnización específica, responsabilidad administrativa o cualquier otra medida— a la luz de la exigencia europea de efectividad. El procedimiento de infracción no obliga directamente al juez nacional a resolver de una manera concreta, pero sí refuerza la idea de que no basta con constatar el abuso si la consecuencia jurídica resulta débil, incierta o meramente formal.
• En tercer lugar, en el plano estratégico de los litigios, porque las personas afectadas y sus defensas podrán invocar el estado del procedimiento europeo como un elemento contextual relevante. No como título autónomo para obtener automáticamente la fijeza, pero sí como argumento para sostener que el sistema español sigue bajo examen precisamente por la posible insuficiencia de sus respuestas frente al abuso.

La consecuencia más relevante es que el debate cambia de escala. Ya no se trata solo de determinar qué solución corresponde en cada litigio individual, sino de comprobar si el sistema español, en su conjunto, ofrece una respuesta suficientemente eficaz frente al abuso. La Ley 20/2021, los procesos de estabilización, la figura del indefinido no fijo, la indemnización específica o la respuesta del orden contencioso-administrativo dejan de ser piezas aisladas y pasan a formar parte de una misma pregunta europea: si el ordenamiento español corrige realmente el abuso o si se limita a gestionar sus efectos cuando ya se ha producido.

Por eso el procedimiento de infracción tiene una consecuencia práctica que va más allá de su fase formal. No transforma automáticamente la situación de las personas afectadas, pero impide dar por cerrado el problema. Mientras la Comisión mantenga abierto el expediente, todas las respuestas internas deberán ser leídas a la luz de una exigencia común: que el abuso de temporalidad en el empleo público tenga una consecuencia real, suficiente y disuasoria. Esa es, probablemente, la principal derivada práctica del momento actual: Obadal ofrece una respuesta judicial, pero Bruselas sigue preguntando si el sistema, en su conjunto, responde de verdad.

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