Piezas europeas| Obadal continúa: el TJUE condena la temporalidad estructural en la enseñanza pública italiana

La sentencia de 13 de mayo de 2026, asunto C-155/25, Comisión/República Italiana, que he conocido gracias al blog del profesor Eduardo Rojo, es una resolución de incumplimiento estatal dictada al amparo del art. 258 TFUE. No resuelve una controversia individual entre una trabajadora y una Administración, sino que examina si el ordenamiento italiano, considerado en abstracto y en su aplicación normativa, cumple la cláusula 5 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE respecto del personal administrativo y de servicios sustituto que presta servicio en los centros de enseñanza pública.

El supuesto de hecho estructural es el uso reiterado de contratos de duración determinada para cubrir necesidades de personal administrativo y de servicios en escuelas públicas italianas. Este personal no es docente, sino personal administrativo, técnico y auxiliar o de servicios, pero está sometido a un régimen de sustituciones muy próximo al del personal docente. La cuestión es que el sistema italiano permite recurrir a sustituciones anuales para cubrir plazas vacantes disponibles antes del 31 de diciembre y previsiblemente necesarias durante todo el curso escolar, a la espera de procesos selectivos de personal titular. También permite sustituciones temporales hasta el final de las actividades docentes y otras sustituciones temporales para necesidades distintas.

El problema jurídico aparece porque, para este PAS escolar sustituto, el Derecho italiano excluye expresamente la aplicación de los límites generales que rigen para otros contratos temporales en la Administración pública. Además, la regla que en su día había introducido un límite máximo de treinta y seis meses fue derogada en 2018. El resultado es que, en el momento relevante para apreciar el incumplimiento, Italia carecía de un límite máximo de duración total de los contratos temporales del PAS escolar sustituto, carecía de un límite máximo de renovaciones y tampoco disponía, según el Tribunal, de una razón objetiva suficientemente concreta, transparente y controlable que justificara la renovación sucesiva de esos contratos.

La posición de la Comisión

La Comisión sostiene que Italia ha incumplido la cláusula 5 del Acuerdo Marco porque no ha establecido ninguna de las tres medidas exigidas por dicha cláusula ni una medida legal equivalente. No existe límite máximo de duración total de los contratos temporales del PAS sustituto. Las normas generales que sí establecen límites temporales no se aplican a este colectivo. Y la única regla específica que había fijado un máximo de treinta y seis meses fue derogada. Por tanto, desde la perspectiva de la cláusula 5.1.b), el sistema queda sin una barrera normativa que impida la prolongación indefinida de la temporalidad.

Tampoco existe un límite al número de renovaciones. La cláusula 5.1.c) permite prevenir el abuso fijando un número máximo de renovaciones contractuales. Pero, en el caso del PAS escolar sustituto, el Derecho italiano no fija ese número máximo, de modo que la Administración puede reiterar vínculos temporales sin un punto normativo de cierre. Tampoco hay razones objetivas en el sentido de la cláusula 5.1.a). La Comisión acepta que, en abstracto, el sector educativo puede exigir cierta flexibilidad, porque las necesidades de personal pueden variar según la población escolar, la distribución territorial, las plazas disponibles y las incidencias organizativas. Pero sostiene que esa flexibilidad no puede operar como una autorización general y abstracta para encadenar contratos temporales.

Para la Comisión, la legislación italiana permite cubrir plazas vacantes mediante sustituciones anuales, pero no contiene criterios objetivos y transparentes que permitan comprobar si cada renovación responde a una necesidad temporal real. El problema no es que pueda contratarse temporalmente para una necesidad transitoria, sino que la norma permite utilizar contratos temporales para cubrir plazas vacantes estructurales que deberían proveerse con personal titular. La Comisión subraya además que para acceder a los concursos de titularización, el PAS no titular debe haber prestado al menos dos años de servicios. Es decir, el propio sistema convierte la temporalidad previa en requisito de acceso a la estabilidad. Esto invierte la lógica del Acuerdo Marco, que parte de que el contrato indefinido debe ser la forma común de relación laboral y la temporalidad una excepción justificada. La Comisión también rebate anticipadamente la posible defensa basada en la convocatoria de concursos. A su juicio, los concursos realizados en los últimos años no son una medida preventiva suficiente. Pueden corregir parcialmente situaciones ya generadas, pero no impiden que el abuso vuelva a producirse si no existe un calendario cierto, regular y obligatorio de cobertura definitiva de plazas.

La posición del Gobierno intaliano

Italia defiende que su sistema sí respeta la cláusula 5 porque la temporalidad del PAS escolar no sería arbitraria, sino funcional al modelo de acceso a la titularización y a las peculiaridades del sistema escolar. Su argumento principal es que el PAS no titular puede acceder a la estabilidad mediante concursos de méritos provinciales, en los que se valora la experiencia adquirida. Desde esta perspectiva, los contratos temporales sucesivos no serían únicamente una situación precaria, sino también una vía para acumular experiencia profesional que facilita la titularización. Por eso Italia sostiene que el régimen se ha concebido para favorecer la repetición de contratos temporales: esa repetición permitiría cumplir el requisito de experiencia y mejorar las posibilidades de acceso a una plaza fija. Este argumento explica también, según Italia, la derogación del límite de treinta y seis meses. La supresión del límite no habría pretendido facilitar el abuso, sino permitir que el PAS acumulara más servicios y no quedara excluido de futuras oportunidades de titularización por haber agotado un máximo temporal.

Italia añade un segundo argumento basado en las particularidades de la enseñanza pública. Afirma que las necesidades de PAS dependen de la evolución del número de alumnos, de la distribución territorial, de las necesidades cambiantes de los centros y de la relación entre población escolar y personal necesario. Esa variabilidad constituiría una razón objetiva que justificaría el uso de contratos temporales. También invoca la realización de procesos de contratación y titularización en los últimos años, especialmente entre 2019 y 2021 y para el curso 2023/2024, con autorización para cubrir casi diez mil plazas. Con ello pretende demostrar que no existe una voluntad de perpetuar la temporalidad, sino un proceso progresivo de consolidación de empleo.

Finalmente, Italia pide subsidiariamente la suspensión del procedimiento porque afirma estar preparando reformas legislativas para dar al PAS sustituto posibilidades reales de consolidación y cubrir plazas vacantes. El Tribunal rechaza esta petición porque, en un recurso por incumplimiento, la situación debe valorarse en la fecha final del plazo concedido en el dictamen motivado, que en este caso era el 19 de junio de 2023. Las reformas futuras no eliminan un incumplimiento ya producido.

La argumentación del Tribunal

El Tribunal parte de una premisa consolidada: la cláusula 5 del Acuerdo Marco obliga a los Estados miembros a establecer, cuando no existan medidas legales equivalentes, al menos una medida efectiva y vinculante para evitar el abuso derivado de la utilización sucesiva de contratos temporales. Esas medidas pueden consistir en razones objetivas que justifiquen la renovación, en una duración máxima total o en un número máximo de renovaciones. El Tribunal reconoce que los Estados miembros tienen margen de apreciación. No están obligados a elegir una medida concreta ni a combinar todas. Pero sí deben adoptar alguna medida real, efectiva y jurídicamente vinculante. Lo que no pueden hacer es dejar un sector entero sin límites y sin justificación objetiva controlable. Sobre la duración máxima y el número de renovaciones, el Tribunal es tajante. La Comisión afirma que no existen esos límites y la República Italiana no lo niega de forma efectiva. Al contrario, su defensa confirma que el límite de treinta y seis meses fue derogado precisamente para permitir la acumulación de experiencia mediante sucesivos contratos temporales. Para el Tribunal, esa explicación no corrige el problema, sino que lo confirma: Italia no ha adoptado medidas de las previstas en la cláusula 5.1.b) y c).

La parte más relevante de la sentencia está en el análisis de las razones objetivas. El Tribunal recuerda que una razón objetiva debe referirse a circunstancias específicas y concretas que caractericen una actividad determinada. Puede derivar de la naturaleza especial de las tareas, de características inherentes a la actividad o de un objetivo legítimo de política social. Pero no basta una autorización general y abstracta para renovar contratos temporales. Aquí el Tribunal aplica directamente la doctrina Mascolo (asuntos acumulados C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C-418/13). Una norma que permite utilizar contratos temporales sucesivos de forma general, sin criterios objetivos y transparentes para verificar la necesidad auténtica, la proporcionalidad y la indispensabilidad de la renovación, no cumple la cláusula 5. La razón objetiva debe poder controlarse en la aplicación concreta de la norma.

• El primer posible fundamento objetivo es la cobertura temporal de plazas vacantes mientras concluyen los procesos selectivos. El Tribunal admite que, en principio, esta necesidad puede justificar contratos temporales. Cubrir provisionalmente una plaza hasta su provisión definitiva puede ser legítimo. Pero solo si el sistema garantiza que esa provisionalidad es realmente temporal. En el caso italiano, el Tribunal considera que esa garantía no existe. La convocatoria de concursos no está sometida a un calendario preciso; depende de limitaciones presupuestarias y de bajas definitivas del personal titular. Además, para participar en los concursos, el PAS no titular debe haber prestado al menos dos años de servicio. Este requisito fomenta la reiteración contractual porque convierte la temporalidad previa en condición de acceso al proceso de estabilización. El razonamiento es especialmente importante: el Tribunal no dice que sea ilícito valorar la experiencia previa. Lo que afirma es que, si la experiencia temporal mínima se convierte en requisito de acceso y no existen límites ni calendario cierto de cobertura, el sistema aumenta el riesgo de abuso. Durante esos dos años, mínimo, pueden renovarse contratos sin comprobar que la necesidad sea verdaderamente temporal. La temporalidad deja de ser una respuesta excepcional y se convierte en fase ordinaria del sistema de acceso. Por eso el Tribunal concluye que la cobertura de plazas vacantes hasta la conclusión de procesos selectivos no puede considerarse, en este caso, una razón objetiva válida. No porque esa razón sea siempre inválida, sino porque el sistema italiano no garantiza que las plazas se cubran de forma definitiva en plazos ciertos ni que las renovaciones respondan a necesidades temporales reales.
• El segundo posible fundamento objetivo es la flexibilidad propia del sistema escolar. El Tribunal acepta también aquí que, en abstracto, la enseñanza pública puede requerir flexibilidad. La variación del número de alumnos o la organización territorial pueden justificar necesidades temporales. Pero distingue entre plazas temporalmente disponibles y plazas vacantes estructurales. Esta distinción es clave. Las sustituciones para plazas no vacantes temporalmente disponibles pueden responder a una necesidad flexible y transitoria. En cambio, las plazas vacantes que deben ser cubiertas con personal titular no tienen, en principio, naturaleza temporal. Si una plaza está vacante y debe proveerse con personal fijo, utilizar reiteradamente contratos temporales para cubrirla no responde a flexibilidad coyuntural, sino a una necesidad permanente. Por eso el Tribunal rechaza también la invocación genérica de la flexibilidad educativa. La normativa italiana no contiene elementos suficientes para demostrar que la utilización sucesiva de contratos temporales con PAS en plazas vacantes responda a circunstancias específicas y concretas de la actividad. Tampoco fija condiciones claras para distinguir cuándo existe una verdadera necesidad temporal y cuándo se está cubriendo una necesidad estructural.
• El tercer bloque se refiere a las medidas legales equivalentes. El Tribunal admite que la convocatoria de procesos selectivos puede llegar a ser una medida equivalente si se realiza dentro de plazos exigidos y permite cubrir rápidamente de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente. Pero, en el caso italiano, los concursos se convocan de forma puntual e imprevisible. No hay una regla estable que garantice la cobertura definitiva en plazo. Por tanto, esos concursos no previenen eficazmente el abuso, sino que actúan de manera parcial, irregular y posterior.

La conclusión del Tribunal:

El TJUE declara que Italia ha incumplido la cláusula 5 del Acuerdo Marco porque no ha adoptado medidas para prevenir la utilización abusiva de sucesivos contratos temporales respecto del PAS sustituto de los centros de enseñanza pública. La sentencia no se basa en una sola carencia, sino en una acumulación de déficits normativos. No hay duración máxima total. No hay número máximo de renovaciones. No hay una razón objetiva suficientemente precisa y controlable. No hay procesos selectivos convocados con periodicidad cierta que puedan operar como medida equivalente. Y las reformas anunciadas no sirven para excluir el incumplimiento porque son posteriores al plazo relevante.

La idea central de la sentencia es que el Estado no puede justificar la temporalidad estructural mediante una combinación de plazas vacantes, concursos inciertos y experiencia previa exigida para acceder a la titularización. Cuando el sistema permite cubrir necesidades permanentes mediante contratos temporales sucesivos, sin límites ni garantías efectivas, se vulnera la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

¿Por qué es interesante esta sentencia?

La sentencia refuerza una línea doctrinal ya conocida, pero la proyecta con claridad sobre el personal no docente de la enseñanza pública. Su interés no está tanto en innovar como en consolidar tres criterios:

• Primero, la existencia de plazas vacantes pendientes de cobertura definitiva no basta por sí sola para justificar contratos temporales sucesivos. La provisionalidad debe ir acompañada de mecanismos reales de cobertura en plazo razonable y cierto.
• Segundo, la flexibilidad sectorial no puede operar como cláusula abierta. El sector educativo puede tener necesidades variables, pero esa variabilidad no cubre automáticamente las necesidades permanentes derivadas de déficits estructurales de plantilla.
• Tercero, los procesos selectivos solo pueden ser medida equivalente si son regulares, previsibles y eficaces para evitar la perpetuación de la precariedad. Un sistema de concursos puntuales, condicionado por disponibilidad presupuestaria o por decisiones organizativas imprevisibles, no neutraliza el abuso.

Lectura de la sentencia en clave de empleo público español:

Desde la perspectiva española, la sentencia es relevante porque insiste en una idea que conecta directamente con el debate sobre temporalidad pública: la cláusula 5 no se satisface con reconocer que la cobertura definitiva exige procesos selectivos ni con afirmar que la Administración no puede transformar automáticamente contratos temporales en fijos. La cuestión previa es si el sistema contiene medidas preventivas reales. Si no las contiene, el abuso se produce antes de discutir cuál es la sanción o consecuencia jurídica aplicable.

Y probablemente ahí aparece la conexión más relevante entre esta sentencia y la STJUE Obadal. Ambas resoluciones muestran que el TJUE está dejando de analizar la temporalidad pública exclusivamente desde la óptica del contrato individual para empezar a examinar directamente la arquitectura real de los sistemas nacionales de empleo público. La cuestión ya no es únicamente si cada nombramiento o contrato temporal tiene formalmente una cobertura legal abstracta, sino si el sistema administrativo funciona efectivamente mediante temporalidad estructural para cubrir necesidades permanentes. Y precisamente eso es lo que el Tribunal detecta en el modelo italiano: plazas vacantes estructurales, procesos selectivos inciertos, cobertura definitiva imprevisible y utilización ordinaria de contratos temporales como mecanismo de gestión del sistema.

Vista desde España, la sentencia resulta especialmente significativa porque muchas de las justificaciones tradicionalmente utilizadas por las Administraciones públicas españolas presentan una lógica muy similar: vacantes cubiertas durante años por interinos; OPE dependientes de disponibilidad presupuestaria; procesos selectivos lentos o irregulares; y sistemas donde la experiencia temporal previa acaba convirtiéndose en elemento central del acceso posterior a la estabilidad. En realidad, el TJUE empieza a cuestionar algo más profundo: la normalización institucional de la temporalidad estructural como mecanismo ordinario de funcionamiento de determinadas administraciones públicas.

Y esto ayuda también a entender por qué las últimas respuestas del Tribunal Supremo español —tanto en la Sala Social como en la Contencioso-Administrativa— no terminan de alinearse exactamente. La Sala Social, especialmente tras la STS 475/2026, parece haber entendido que Obadal obliga al menos a reconstruir una respuesta sancionadora más intensa frente al abuso, porque percibe que el TJUE está exigiendo medidas efectivas y no meramente formales. De ahí el abandono progresivo del indefinido no fijo como solución suficiente, la apertura parcial a la fijeza en determinados supuestos y la construcción de una nueva lógica indemnizatoria y sancionadora.

Sin embargo, la Sala Contencioso-Administrativa sigue moviéndose en una lógica distinta, mucho más vinculada a la preservación de la arquitectura clásica del empleo público y a una lectura más contenida del alcance de la cláusula 5. El resultado es una cierta divergencia interna:
mientras la Sala Social empieza a asumir que el problema puede ser estructural y sistémico, la Sala Tercera continúa tratando muchas veces el abuso desde categorías más próximas a la irregularidad individual o a la mera expectativa de convocatoria futura.

Pero precisamente sentencias como la de 13 de mayo de 2026 parecen apuntar en otra dirección. Porque el TJUE insiste una y otra vez en una idea muy concreta: no basta con afirmar que la plaza será cubierta algún día, ni con invocar genéricamente los principios de mérito y capacidad, ni con organizar procesos extraordinarios de estabilización si el sistema sigue generando temporalidad estructural de forma ordinaria. Y probablemente esa será la verdadera tensión jurídica de los próximos años en España: no tanto discutir ya si existe abuso en determinados casos individuales, sino determinar si determinados modelos administrativos de gestión de personal son, en sí mismos, compatibles con la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

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